Что такое открытые данные

Открытые данные (ОД) в широком смысле — это та часть раскрываемой органами государственной власти и местного самоуправления информации, которая отвечает требованиям:

  • свободы доступа;
  • свободы использования;
  • автоматической обработки (машиночитаемости).

Механизмом внедрения ОД в практику государственной работы в России является одноименный проект «Открытые данные» («ОД»), осуществляемый под эгидой Открытого правительства. Как важный элемент этот проект встраивается в механизм обеспечения общего принципа открытости правительства и, шире, — всего государства.

Целью проекта «ОД» является реализация экономического и социального потенциала открытых данных, находящихся в распоряжении государства, путем вовлечения их в оборот негосударственного сектора. По сути речь идет о содействии формированию информационного общества и экономики знаний.

Комплекс задач, который решается в рамках проекта:

  • помочь бизнесу увидеть в открытых данных источник своего роста;
  • примирить чиновников с необходимостью открытия данных;
  • вовлечь IT-сообщество в разработку приложений на основе ОД;
  • заинтересовать граждан в использовании этих приложений.

Экономический эффект от вовлечения ОД в оборот в России пока оценивается по единичным примерам. Так, по расчетам НИУ ВШЭ, совокупный экономический эффект от использования приложений на основе ОД в сфере общественного транспорта Москвы может составить более 58 млрд рублей в год.

При этом прямой и косвенный ежегодный эффект от распространения ОД в Евросоюзе оценивается к 2020 г. в 1,9% его ВВП, или 200 млрд евро. А потенциальный экономический эффект на глобальном уровне аналитики McKinsey Global Institute оценивают в $3,2–5,5 трлн в год.

Социальный эффект отчасти связан с экономическим: из упомянутых выше 58 млрд руб. 8,9 млрд получаются за счет уменьшения времени поездки на общественном транспорте, 41,5 млрд — на транспорте личном, а почти 12 млрд — за счет сокращения времени ожидания на остановках. Однако его главная составляющая заключается в том, что открытость данных работает на повышение доверия к государству со стороны населения.

Открытые данные создают среду win-win, в которой выигрывают все связанные стороны: граждане получают больше качественных сервисов, бизнес — перспективный рынок, государство — доверие со стороны общества и диверсификацию экономики. И все выигрывают в качестве принятия решений, которое напрямую зависит от степени информированности.

УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОМ И ЕГО НОРМАТИВНАЯ БАЗА

Проект «ОД» является одним из механизмов реализации Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Правительством РФ (N 93-р от 30 января 2014 г.). Стандарт включает в себя Концепцию, а также методические рекомендации по внедрению принципов открытости и методику оценки уровня открытости.

Помимо проекта «ОД», к механизмам открытости, заложенным в Стандарте, относятся:

  • работа с целевыми аудиториями конкретного министерства или ведомства;
  • принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и ежегодной публичной декларации целей и задач с отчетом об их исполнении;
  • размещение информации о деятельности в сети Интернет;
  • публичная отчетность;
  • независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;
  • обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик;
  • взаимодействие с общественными советами при ФОИВ;
  • взаимодействие со СМИ;
  • работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.

Координатором проекта «ОД» является созданный в рамках Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства (руководит Д.А. Медведев) Совет по открытым данным (руководит М.А. Абызов), включающий в себя представителей как государственных, так и негосударственных структур — субъектов РФ, министерств и ведомств, экспертного сообщества, интернет-компаний. Этот совет:

  • разрабатывает механизмы открытия данных и предложения по решению связанных с этим процессом организационных, юридических и технических проблем;
  • обеспечивает коммуникацию с гражданами, бизнесом, экспертным сообществом, помогая выбрать приоритеты при раскрытии государственной информации;
  • популяризирует идею открытых государственных данных, выявляет и продвигает наилучшие практики и возможности для развития бизнеса;
  • является механизмом обратной связи для оценки общего экономического и социального эффекта от раскрытия государственных баз данных.

Сфера ОД регулируется в основном:

  • Указом Президента РФ (№ 601 от 7 мая 2012) «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;
  • Федеральным законом (№ 149-ФЗ, вступил в силу 27 июля 2006) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
  • Федеральным законом (№ 8-ФЗ, вступил в силу 9 февраля 2009) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
  • Федеральным законом (№ 112-ФЗ, вступил в силу 1 июля 2013) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"»;
  • Распоряжением Правительства РФ (№ 1187-р от 10 июля 2013), утвердившим перечень общедоступной информации, обязательно раскрываемой в форме открытых данных. Этот перечень включает семь наборов:

1. Наименования территориальных органов и представительств (представителей) федерального органа исполнительной власти за рубежом (при наличии).

2. Наименования подведомственных организаций (при наличии).

3. План проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на очередной год.

4. Результаты плановых и внеплановых проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в пределах их полномочий, а также результаты проверок, проведенных в федеральном органе исполнительной власти, его территориальных органах и подведомственных организациях.

5. Статистическая информация, сформированная федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральным планом статистических работ, а также статистическая информация по результатам проведенных плановых и внеплановых проверок.

6. Сведения о вакантных должностях государственной гражданской службы, имеющихся в федеральном органе исполнительной власти и его территориальных органах.

7. Реестры лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти.

Открытие иных наборов данных носит факультативный характер.

Совет по открытым данным (СОД) готовит и выносит на рассмотрение Правительственной комиссии (ПК) рекомендации по развитию всей экосистемы открытых данных. На уровне ПК происходит согласование различных точек зрения и интересов, а также учет экспертных мнений. Оформляются рекомендации правительственными распоряжениями и постановлениями или фиксируются протоколами самой ПК. Так, именно протоколом оформлен действующий план мероприятий («дорожная карта») «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг.

ДОРОЖНАЯ КАРТА

Первый системный «подход к снаряду» в области ОД был осуществлен в 2012–2014 гг., когда была принята и реализована Концепция открытых данных Российской Федерации, заложившая институциональные, правовые и технологические основы системы ОД, включая:

  • разработку методической и нормативной документации;
  • принятие основных инструментов паспортизации, регистрации и публикации открытых данных;
  • принятие первых планов раскрытия государственных и муниципальных данных;
  • ввод в эксплуатацию Единого портала открытых данных РФ http://data.gov.ru/.

Согласно ныне действующей «дорожной карте» 2015–2016:

  • в 2015–2016 годах федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) должны по определенному графику раскрыть около 300 приоритетных социально значимых наборов данных, сгруппированных в 27 тематических направлений (эта задача решается с существенным опережением графика: к сентябрю 2015 года на федеральном уровне опубликовано более 5000 наборов); в частности, речь идет о результатах ЕГЭ, статистике по рынку труда и средних уровнях оплаты труда по сферам занятости, мониторинге цен на недвижимость, оплате труда и имуществу государственных служащих и т.д.
  • в 2015 году все ФОИВ должны создать на своих интернет-ресурсах разделы открытых данных (к началу года таковых было 90%) и раскрыть приоритетные наборы (было 80%);
  • должны быть подготовлены изменения в законодательство в части:

- отнесения деятельности в области ОД к социально ориентированной, субсидируемой государством (ФЗ «О персональных данных», «О коммерческих организациях»);

- введения презумпции общедоступности первичных статистических данных (ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ»).

Отчеты о реализации мероприятий «дорожной карты» все ФОИВ должны представлять в Минэкономразвития России (МЭР) ежеквартально. В свою очередь, МЭР совместно с СОД должны вести мониторинг качества и своевременности исполнения плана, а сводный отчет представить в ПК.

ИНСТРУМЕНТЫ РАСКРЫТИЯ

Основным рабочим инструментом проекта «ОД» являются Методические рекомендации (МР).

С помощью МР до владельцев данных (государственных и муниципальных служащих) и их публикаторов (специалистов внутренних ИТ-подразделений или компаний, привлекаемых на основе контракта) доводятся:

  • требования к содержанию информационных ресурсов;
  • технические требования к форматам представления ОД;
  • состав и принципы взаимодействия элементов национальной инфраструктуры ОД.

Требования к самим МР сформулированы так:

  • актуальность;
  • структурированность;
  • адресность;
  • соответствие законодательству РФ, корректное и достаточно подробное разъяснение норм права;
  • соответствие лучшим отечественным организационным практикам;
  • соответствие действующим национальным и международным техническим стандартам;
  • наглядность и иллюстрирование примерами.

Постоянно обновляемые МР разрабатывает Минэкономразвития, а утверждают Правительственная комиссия и Совет по открытым данным.

Также в рамках проекта «ОД» проводятся:

  • конкурсы для разработчиков приложений на основе ОД (включая Всероссийский конкурс «Открытые данные РФ»);
  • открытые заседания СОД (и иные виды публичной активности, способствующей популяризации идеи использования ОД);
  • курсы онлайн-обучения раскрытию данных для чиновников разного уровня.

Открываемые данные сконцентрированы на Едином портале ОД, а также представлены на порталах отдельных федеральных (например, http://mkrf.ru/opendata/, http://www.rosminzdrav.ru/opendata, http://www.rosmintrud.ru/opendata/ ) и региональных/муниципальных органов власти (общепризнанными лидерами на региональном и муниципальном уровне стали Москва и Татарстан) .

Разработчиком Единого портала, а также методологом работы с ним является Минэкономразвития, а за его техническую реализацию отвечает Минкомсвязи. Правительственная комиссия и Совет по открытым данным отвечают за координацию проекта и редактирование информации.

ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА ПЕРСПЕКТИВ ОД В РОССИИ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИХ ДОСТИЖЕНИЮ

Проведенный Российской ассоциацией электронных коммуникаций (РАЭК) в январе 2013 года опрос экспертов (выборка из участников различных отраслевых мероприятий) показал:

  • 75% опрошенных уверены в полезности открытия данных и значительном увеличении их ценности при приведении к сопоставимому формату (т.н. связанные данные, одинаково воспринимаемые разными информационными системами);
  • 46% отметили положительный экономический эффект использования ОД (эти эксперты считают, что создание новых бизнесов на базе этих данных может дать значительный прирост добавленной стоимости и числа рабочих мест);
  • 18% выразили собственный интерес к созданию некоммерческих сервисов на основе ОД;
  • более 50% считают нужной работу по популяризации открытых данных как среди чиновников, так и среди разработчиков;
  • 84% тех экспертов, которым приходилось сталкиваться с ОД, пожаловались на трудности в их обработке из-за разноформатности и отсутствия единых стандартов обмена данными.

В целом, по мнению экспертов, внедрение системы ОД в России должно привести к:

  • повышению прозрачности органов государственной власти и реализации концепции «открытого правительства»;
  • формированию рынка приложений и сервисов;
  • улучшению инвестиционного климата;
  • повышению степени участия гражданского общества в формировании и создании общественно-политических институтов;
  • улучшению качества жизни населения за счет повышения доступности информации.

РАЭК сформулировала для государства рекомендации по развитию экосистемы ОД, из которых следует, что необходимо:

  • поставить раскрытие данных даже более приоритетной задачей, нежели создание государственных сервисов;
  • сформировать перечень данных, которые органы власти обязаны раскрывать в форме ОД;
  • определить ответственность госслужащих за несвоевременную или неполную публикацию обязательных ОД;
  • организовать образовательную работу в сфере ОД среди государственных служащих;
  • включить ОД в обязательные условия технических заданий на государственные
  • информационные системы;
  • сформировать законодательство об открытых лицензиях;
  • способствовать формированию активного спроса на информацию в форме открытых данных со стороны общества, распространять передовой опыт (российский и зарубежный).

Совместно с членами Совета по открытым данным эксперты РАЭК также сформулировали отраслевые потребности, удовлетворение которых создает дополнительные возможности для роста интернет-экономики на основе использования ОД:

  • определение экономического потенциала рынка;
  • выявление рыночного спроса на конкретные типы данных;
  • определение приоритетов в открытии;
  • устойчивое функционирование уже существующих сервисов и бизнесов, построенных на использовании ОД;
  • стимулирование стартапов в этой области.

ВОСТРЕБОВАННОСТЬ ДАННЫХ

Анализ международного опыта показывает, что наиболее востребованными рынком являются следующие типы ОД:

1. Среда обитания (географические, экологические, геологические, гидрологические и метеорологические данные).

2. Сведения о федеральных и муниципальных учреждениях и организациях.

3. Транспорт (информация о маршрутах и расписании).

4. Данные государственной статистики.

5. Финансы (финансовый и страховой рынки).

6. Медицина (здравоохранение и санитарная охрана).

7. Научные данные.

Инициированный Открытым правительством опрос, который был проведен на сайте «Эха Москвы» в феврале 2013 года, выявил несколько иной разрез приоритетов в раскрытии данных. Прежде всего, по мнению более четырех тысяч высказавшихся, к ним относятся:

  • правоохранительная статистика;
  • исполнение федерального, регионального и муниципального бюджетов;
  • госслужащие, оштрафованные за нарушение правил размещения госзаказа;
  • декларации чиновников;
  • данные управляющих компаний;
  • данные по результатам ЕГЭ;
  • сведения о проводимых проверках.

В целом, выявление потребностей и определение соответствующих приоритетов в раскрытии данных является одной из основных задач проекта «ОД».

МИРОВОЙ ОПЫТ

Идеология открытых данных поддерживается крупнейшими государствами мира и международными организациями.

Во многих странах созданы интернет-ресурсы, содержащие единые базы данных органов государственной власти. Например, в Норвегии data.norge.no содержит реестр приложений для мобильных устройств, а также систему новостных оповещений и рассылок. Канадский ресурс open.gc.ca располагает консультационной и дискуссионной платформами, а также методическими рекомендациями по его использованию для повышения открытости госорганов. Британский data.gov.uk включает, наряду с базами данных, раздел блогов и идей для голосования. Индийский india.gov.in структурирован в зависимости от аудитории (госорганы, общество, туристы, бизнес) и содержит информацию по проводимым государством тендерам. Ресурс data.gov в США включает интерактивные базы данных, классификацию баз по штатам, городам, госорганам, а также международные базы (ООН, ОЭСР и др.).

Международно признанными проектами — лидерами в области ОД являются:

  • проект по открытию картографических данных и систем позиционирования в Австралии;
  • государственные расходы, рынок труда и недвижимости в Великобритании;
  • данные финансового, страхового, а также строительного секторов в Дании;
  • кенийские сервисы, в том числе мобильные, для фермеров: информация о бесплатной медицинской помощи, источниках питьевой воды и др.;
  • географические и метеорологические данные, а также стимулирование некоммерческих инициатив в области открытых данных в США.

Среди международных организаций и ассоциаций, наиболее вовлеченных в процесс открытия данных и их последующего использования, следовало бы выделить Open Government Partnership, International Budget Partnership, W3C, Всемирный банк, ОЭСР, Open Knowledge Foundation.

В 2013 году соответствующую «Хартию открытых данных» приняли страны — участницы «Большой восьмерки». «Сегодня люди ожидают, что будут иметь возможность доступа к информации, когда и как они хотят. Все чаще это касается правительственных данных. Мы пришли к переломному моменту — пора объявить новую эру», — гласит текст Хартии. А в итоговом коммюнике саммита говорится: «Транспарентность открывает людям возможность контроля за деятельностью правительств и компаний. Мы согласовали основополагающую Хартию по открытым данным в целях предоставления общественности доступа к сведениям о бюджете, а также иной правительственной информации в легкодоступной форме».

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРОЕКТА

Проект «ОД» весьма динамичен в своем развитии, постоянно обновляется за счет новых решений. Сегодня в обсуждении находится ряд идей, которые могли бы добавить проекту новое качество.

Open by default — идея открытости данных «по умолчанию», когда открыто все, а закрывают только по важной причине (например, в режиме государственной тайны). Все данные, которыми владеют госорганы, по определению произведены или приобретены за деньги налогоплательщиков. Кроме того, потенциальные пользователи ОД, включая бизнесменов и IT-девелоперов, точно знают, что именно им нужно, лучше государства.

Распространение идеологии открытых данных на все государственные данные. В понятие госданных в данном случае входят данные государственных и ведомственных информационных систем (ГИС и ВИС соответственно), включая, в частности, данные Счетной палаты, Генеральной прокуратуры, арбитражных судов. Кроме того, эти процессы должны затронуть и крупные национальные инфраструктурные проекты: СМЭВ, ЕСИА, Госуслуги, ЕС НСИ и др.

Создание публичного каталога данных и публичных планов их открытия. Это инструментальное решение сильно помогло бы осуществлению обеих идей представленных выше.

Еще одним полезным инструментальным решением является увязывание финансирования ведомственных программ информатизации с выполнением планов по открытию данных, включая создание соответствующей инфраструктуры. В частности, это важно для сохранения контента, находящегося в технологически устаревших информационных системах и требующего больших трудозатрат для ретроспективного перевода в машиночитаемый вид. Предполагается, что принятие и финансирование программ-2016 уже будут основаны на этом принципе.

Формирование национального стандарта оценки качества наборов ОД, отсутствие которого усложняет создание методических рекомендаций («резиновая линейка»). Одним из возможных вариантов создания такого стандарта является адаптация модели «5 звезд», разработанной «изобретателем Web» Тимом Бернерс-Ли, в которой одна звезда означает web-публикацию данных в любом формате, а пять звезд — публикацию открытых связанных данных.

Сам по себе переход от открытых данных к открытым связанным данным (open linked data) также является важным направлением развития проекта. Это дает возможность разработчикам создавать новые программные приложения на межведомственном, межотраслевом и даже межгосударственном уровне.

Связанные данные — отличный инструмент для добавления к GtB-модели (Government-to-Business, правительство для бизнеса) GtG-модели (Government-to-Government, государство для государства). В этом случае основным бенефициаром открытия данных является сам государственный аппарат, получающий более полную и адекватную информацию о происходящем в его «хозяйстве» и, соответственно, — возможность оптимизации решений.