17 сентября в Москве Экспертный совет при Правительстве РФ совместно с представительством Всемирного банка в России провел семинар «Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности». Участники, среди которых были представители рабочей группы по оценке эффективности и результативности при подкомиссии по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности (возглавляет министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов), предпринимательского сообщества, говорили о том, как можно измерить пользу от такой деятельности, какими должны быть показатели эффективности и как наладить механизм обеспечения ответственности за результат. С докладами выступили старший консультант по регуляторной реформе Группы Всемирного банка Дональд Макрай, эксперт Минэкономразвития Эдуард Чуркин и гендиректор Центра экономического и финансового консалтинга Елена Добролюбова.
Реформа контрольно-надзорной деятельности и, в частности, переход на риск-ориентированный подход, то есть оценку уровня риска нанесения ущерба предприятием и планирование проверок на основе рисков, является важным направлением в работе по устранению избыточных административных барьеров. По поручению Президента разработан основополагающий законопроект о государственном контроле и надзоре, ответственные за эту работу в кабинете министров — Минэкономразвития, Минфин, Минюст и министр РФ Михаил Абызов. Цель документа — повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности.
По мнению представителя Всемирного банка, важнее измерять именно результат, а не процесс.
Для меня ответ очевиден, но большинство контрольных органов измеряет процесс. Но это же измерение неудач!», — отметил Дональд Макрай.
Многое здесь зависит от нормативной базы, которая регламентирует контрольную деятельность, подчеркнул эксперт. Очень важно, чтобы эта нормативная база была правильной. Бизнесмены жалуются, что иногда законы написаны непонятным языком, некоторые нормы могут противоречить друг другу, заметил он.
Но сейчас формируется новое направление — практическое применение этих норм. Государство начинает обращать внимание на то, что раньше считалось сложным. Сейчас акцент на том, как заставить систему регулирования работать», — заявил представитель Всемирного банка.
Ключевым вопросом становится целеполагание контрольных органов. Факты выявления нарушений не обеспечивают должный уровень безопасности, указал эксперт. Общественное благо формируется тогда, когда компании внедряют в свою практику положительные примеры, считает Макрай. Вместо того чтобы быть полицейским, контрольно-надзорные органы должны стать консультантами. Но это предполагает изменение всей парадигмы мышления.
Одна из ключевых идей, которую высказал эксперт, — это необходимость обязательного введения проверочных листов (чек-листов), то есть списка обязательных требований, которые контролер будет проверять на предприятии. Это, с одной стороны, повысит прозрачность контрольно-надзорной деятельности, а с другой — будет способствовать упрощению работы контролера и повышению доверия к контрольно-надзорной деятельности со стороны предпринимателей.
Не менее важной компонентой по совершенствованию систем оценки контроля и надзора Макрай считает переход от борьбы с нарушителями к работе с добросовестным бизнесом. Успешными признаны практики, при которых контрольный орган стремится не оштрафовать как можно большее число предприятий, а помочь большему числу из них в соблюдении требований через разъяснениезаконодательства, проведение профилактических мероприятий и др. Именно оценка усилий органа по увеличению количества организаций, соблюдающих законодательство и не допускающих грубых нарушений, способна в разы увеличить эффективность контрольной деятельности.
Контрольно-надзорная деятельность в России неэффективна, признал в свою очередь Эдуард Чуркин. По его словам, в общемировой практике результативность часто связана с показателями причинения вреда. Однако использовать исключительно их для оценки деятельности органа нельзя, отметил эксперт Минэкономразвития. Временные лаги возникновения результатов долгосрочны, то есть если сейчас вкладывать много денег и предпринимать много усилий, то результаты этой деятельности появятся в различных сферах в период от 3 до 5 лет, пояснил Чуркин. Кроме того, здесь важен вопрос собираемости статистики. Ели по пожарам она доступна почти в режиме онлайн, то по многим видам контроля статистический лаг может достигать 2 лет.
Также на общественно значимые результаты влияет деятельность других органов исполнительной власти, государственное регулирование сферы. Необходимо учитывать тут и финансовые, материальные и трудовые ресурсы. Таким образом, нужна комплексная оценка эффективности по различным группам показателей, которая бы учитывала все эти факторы, считает эксперт Минэкономразвития.
Свое видение того, что важно учитывать при оценке результативности контрольно-надзорной деятельности, представила и Елена Добролюбова. По ее мнению, результативность — это степень минимизации вреда.
Сюда же можно добавить прозвучавшее предложение учитывать то, насколько улучшилась степень соблюдения законодательства. Правда, здесь всегда будет некая сложность в оценке этого улучшения. А эффективность — это собственно объем ресурсов, затраченных на эту деятельность государством и бизнесом», — считает она.
Исходя из этого, Добролюбова предлагает учитывать такие показатели, как динамика числа фактов и объема причиненного вреда (по укрупненным видам контрольно-надзорной деятельности) на основе независимого статистического наблюдения, соотношение выявленного и возмещенного ущерба в результате своевременного устранения выявленных нарушений, оценка предотвращенного ущерба в результате своевременных корректирующих действий, в том числе во время проверки, и влияние контрольно-надзорной деятельности на хозяйственную деятельность.
Если говорить об эффективности, то здесь, по ее мнению, надо учитывать административные издержки бизнеса, издержки государства, соотношение наложенных и обжалованных административных штрафов, долю отмененных проверок и соотношение случаев, когда проверка была отменена, со случаями привлечения к ответственности инспекторов.
Подобный семинар, проводимый Экспертным советом при Правительстве РФ совместно с Всемирным банком, стал уже вторым по счету, первый состоялся в начале июля текущего года. Тогда обсуждение было посвящено существующим международным подходам к управлению рисками в контроле и надзоре.
